近年來，我國通用機(jī)場建設(shè)呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭。2010年底，全國共有通用機(jī)場及臨時(shí)起降點(diǎn)286個(gè)（其中頒證機(jī)場及起降點(diǎn)43個(gè)，未頒證的243個(gè)）。而至2012年底，我國通用機(jī)場及起降點(diǎn)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到399個(gè)。隨著解放軍總參謀部和民航局聯(lián)合發(fā)布了《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》自2013年12月1日起開始實(shí)施，加之華東、中南等地通用機(jī)場建設(shè)審批辦法的先后出臺，預(yù)計(jì)未來我國通用機(jī)場的規(guī)劃建設(shè)將進(jìn)入規(guī)范化、快速化的發(fā)展軌道。
一、通用機(jī)場規(guī)劃布局的現(xiàn)狀和存在問題
1、通用機(jī)場分布不均衡
在我國通用機(jī)場數(shù)量快速增長的同時(shí)，總體布局呈現(xiàn)出不均衡的現(xiàn)象，我國現(xiàn)有通用機(jī)場主要分布在東部地區(qū)，有的城市密集地分布有多個(gè)不同所有權(quán)、不同功能屬性的通用機(jī)場，如北京地區(qū)已經(jīng)擁有6個(gè)通用機(jī)場和3個(gè)臨時(shí)起降點(diǎn)，天津也擁有不同所有權(quán)的5個(gè)通用機(jī)場，分別隸屬于體育局、農(nóng)業(yè)部、開發(fā)區(qū)、中航工業(yè)、私營業(yè)主等。而中西部地區(qū)數(shù)量非常有限，如整個(gè)河南省目前僅有安陽和上街兩個(gè)通用機(jī)場，另有林州、長垣、西華、平輿四地的通用機(jī)場獲批待建。通用機(jī)場分布失衡使得區(qū)域性通用機(jī)場體系的建立健全難度加大。
2、通航機(jī)場建設(shè)過度依賴于通航制造產(chǎn)業(yè)
我國的通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展正方興未艾。至2012年底，我國已經(jīng)設(shè)立了40多個(gè)以通用機(jī)場為核心、以通航飛機(jī)制造業(yè)為主導(dǎo)的通用航空產(chǎn)業(yè)園。除了中航工業(yè)集團(tuán)在全國的通用航空產(chǎn)業(yè)布局設(shè)點(diǎn)之外（中航通飛公司旗下有珠海、貴州和石家莊三大通用航空基地；中航直升機(jī)公司旗下有天津、景德鎮(zhèn)、哈爾濱和保定四大直升機(jī)研發(fā)生產(chǎn)基地），其他大多數(shù)園區(qū)依托通用機(jī)場發(fā)展通航制造產(chǎn)業(yè)，實(shí)際上園區(qū)通航飛機(jī)制造業(yè)嚴(yán)重依賴于國外進(jìn)口機(jī)型，且沒有成熟的通航飛機(jī)產(chǎn)品；已投產(chǎn)通航飛機(jī)項(xiàng)目多為簡單的總裝項(xiàng)目，沒有形成相對完整的通航飛機(jī)制造產(chǎn)業(yè)鏈，無法形成通航產(chǎn)業(yè)的核心競爭力；不少國外通航制造商則在各地通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行商業(yè)尋租，個(gè)別通航企業(yè)以發(fā)展通航之名，行“圈地”之實(shí)。整個(gè)通航產(chǎn)業(yè)總體布局上呈現(xiàn)為“散、雜、虛”的現(xiàn)象，從通航產(chǎn)業(yè)鏈的角度考慮，只有通過省域通用機(jī)場體系規(guī)劃布局，才能滿足通用航空產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群的現(xiàn)實(shí)需求。
3、通用機(jī)場的規(guī)劃機(jī)制和體制未成型
在運(yùn)作機(jī)制上，目前我國的通用機(jī)場建設(shè)總體表現(xiàn)為自下而上的個(gè)案發(fā)展模式，而非由中央部委及省級部門主導(dǎo)下的自上而下的總體布局模式。即主要由各地市、縣兩級政府為主體的政府推動，或者由通航企業(yè)以航空地產(chǎn)主導(dǎo)的航空小鎮(zhèn)、以產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的通航產(chǎn)業(yè)園、以航空消費(fèi)主導(dǎo)的航空俱樂部或航空運(yùn)動等推動通用機(jī)場的建設(shè)。這種模式的最大弊病是容易導(dǎo)致通航產(chǎn)業(yè)的無序競爭和通用機(jī)場的盲目建設(shè)。
在全國通用機(jī)場規(guī)劃布局方面，涉及到軍隊(duì)、石油、地礦、郵電、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、交通、體育等多個(gè)中央部委。民航局正在開展《通用航空機(jī)場布局規(guī)劃研究》，限于現(xiàn)有的權(quán)限和行政級別，目前民航局尚無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央各部委及國字號單位旗下的通用機(jī)場布局，也未整合各省（直轄市、自治區(qū)）的通用機(jī)場規(guī)劃布局方案。
從全國、省域及地市縣三級的通用機(jī)場規(guī)劃布局體系而言，省域通用機(jī)場規(guī)劃布局是關(guān)鍵，結(jié)合省級通航產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，我國北京、湖南、廣東、河南等多數(shù)省（直轄市、自治區(qū)）已經(jīng)編制或正在編制通用機(jī)場規(guī)劃布局。目前我國省域通用機(jī)場體系的規(guī)劃布局原理主要遵循兩種思路：一種是依據(jù)覆蓋地市行政單元或縣級行政單元的通用機(jī)場密度的要求進(jìn)行總體布局，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)通用機(jī)場的“地市通”或“縣縣通”，但我國縣級行政單位的行政區(qū)劃面積大小和數(shù)量相差懸殊，如河南省多達(dá)17個(gè)地級市；50個(gè)市轄區(qū)、21個(gè)縣級市、88個(gè)縣，而西藏自治區(qū)新設(shè)立的雙湖縣總面積高達(dá)11.66萬平方公里。顯然這一布局思路僅局限于特定區(qū)域或特定的發(fā)展時(shí)期。另一種思路是依據(jù)通用機(jī)場的空間服務(wù)半徑或服務(wù)時(shí)間的時(shí)空需求進(jìn)行通用機(jī)場的布局，歐美國家的現(xiàn)行做法主要是依據(jù)每空間直線50-60km距離范圍內(nèi)至少設(shè)置一個(gè)通用機(jī)場的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行總體布局，而我國主要是遵循航空應(yīng)急救援體系中的應(yīng)急響應(yīng)時(shí)間需求，如江蘇省提出率先在全國建立航空應(yīng)急救援體系。航空應(yīng)急救援實(shí)現(xiàn)縣縣通，航空應(yīng)急救援30分鐘響應(yīng)時(shí)間覆蓋全省80%以上區(qū)域，45分鐘響應(yīng)時(shí)間覆蓋全省90%以上的區(qū)域。總體而言，這一思路適合于發(fā)達(dá)地區(qū)和通航發(fā)展成熟階段。需要指出的是這些省域通用機(jī)場規(guī)劃除了布點(diǎn)之外，只是簡單地對通用機(jī)場進(jìn)行等級劃分，并未對機(jī)場功能定位和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)予以逐一明確。
總的來看，鑒于目前我國通用機(jī)場的發(fā)展現(xiàn)狀，我國亟待建立健全通用機(jī)場規(guī)劃機(jī)制和體制，建議盡快由國家發(fā)改委協(xié)調(diào)、民航局牽頭編制《全國通用航空機(jī)場布局規(guī)劃》。
二、通用機(jī)場規(guī)劃布局應(yīng)遵循的基本原則
1、與民航運(yùn)輸機(jī)場相協(xié)調(diào)
雖然我國民用運(yùn)輸機(jī)場體系業(yè)已基本建立，覆蓋了全國90%以上的經(jīng)濟(jì)總量、80%以上的人口和縣級行政單元，但中西部地區(qū)仍有較大面積的國土和較大規(guī)模的人口尚不能得到有效的航空運(yùn)輸服務(wù)覆蓋。我國支撐運(yùn)輸航空服務(wù)主要依托“樞紐-干線-支線”的三級機(jī)場體系，未能有效地延伸到縣鄉(xiāng)級行政區(qū)劃通達(dá)范圍，以致無法實(shí)現(xiàn)普遍航空運(yùn)輸服務(wù)，而這需要借助于通用航空機(jī)場及起降點(diǎn)來實(shí)現(xiàn)。作為對民用運(yùn)輸機(jī)場體系的重要補(bǔ)充，在老少邊窮及交通不便的地區(qū)，通用航空機(jī)場體系的規(guī)劃建設(shè)顯得尤為重要，應(yīng)秉承普遍航空服務(wù)的理念，實(shí)現(xiàn)通用機(jī)場體系與運(yùn)輸機(jī)場體系之間的有效銜接，或者運(yùn)輸機(jī)場直接承擔(dān)通用航空功能，以保障整個(gè)航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系的通達(dá)性。
2、與其他交通運(yùn)輸方式相銜接
目前我國運(yùn)輸機(jī)場體系已經(jīng)納入國家綜合交通體系規(guī)劃之中，還應(yīng)將公益性的通用機(jī)場體系規(guī)劃布局納入國家綜合交通體系之中，發(fā)揮通用航空本身所具有的通達(dá)性、快速性和靈活性的多重優(yōu)勢，彌補(bǔ)公路、鐵路、水路等其他交通運(yùn)輸方式在這些方面無法兼顧的不足。通用機(jī)場與其他交通方式還可互為補(bǔ)充，公路、鐵路及水路等既可作為通用機(jī)場的地面集疏運(yùn)系統(tǒng)，同時(shí)通用機(jī)場也可作為這些交通運(yùn)輸方式的銜接配套方式。
3、與軍用機(jī)場實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合
通用機(jī)場規(guī)劃布局應(yīng)需要遵循“軍民共用、平戰(zhàn)結(jié)合”的原則，尤其是在沿邊和沿海地區(qū)。在戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，通用機(jī)場可供軍隊(duì)無償征用；而在和平時(shí)期，具有成熟的通用航空保障功能的軍事通用機(jī)場應(yīng)納入航空應(yīng)急救援體系之中，一旦需要進(jìn)行救災(zāi)搶險(xiǎn)、緊急醫(yī)療之類的緊急任務(wù)，便可借助于軍用機(jī)場，滿足各種通用航空的應(yīng)急服務(wù)需求。
4、公益性和收益性相結(jié)合
在區(qū)域通用機(jī)場體系的規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)承擔(dān)公共功能的通用機(jī)場應(yīng)與發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)的通用機(jī)場相結(jié)合，綜合性通用機(jī)場應(yīng)與專業(yè)性通用機(jī)場相結(jié)合。應(yīng)發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用，還應(yīng)引導(dǎo)通航企業(yè)的帶動作用。優(yōu)先從政府公共功能角度（包括航空運(yùn)輸、城市管理、應(yīng)急救援、警用消防、醫(yī)療救護(hù)）進(jìn)行通用機(jī)場的建設(shè)和布局，優(yōu)先考慮社會公平性和公益性的通用機(jī)場布局，其次再兼顧考慮市場導(dǎo)向型的通用機(jī)場布點(diǎn)。首要原則是將所有的通用機(jī)場和起降點(diǎn)納入國家應(yīng)急救援體系和防災(zāi)減災(zāi)體系之中，根據(jù)緊急救援的響應(yīng)時(shí)間確定每個(gè)通用機(jī)場及起降點(diǎn)的服務(wù)半徑，建立全國通用機(jī)場應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)體系。
其次再統(tǒng)籌協(xié)調(diào)民航、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、警用、體育等各公共部門的通用機(jī)場體系規(guī)劃布局，例如東部沿海地區(qū)構(gòu)建的海洋維權(quán)、海上救助的通用機(jī)場體系；在東北和西南地區(qū)建立林業(yè)防護(hù)、消防救災(zāi)的通用航空服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等等，以實(shí)現(xiàn)各公共部門之間的機(jī)場資源綜合利用和共享，并在此基礎(chǔ)上再統(tǒng)籌全國通用機(jī)場在工業(yè)、農(nóng)林牧漁方面的生產(chǎn)作業(yè)功能。最終充分利用現(xiàn)有的機(jī)場資源稟賦，集約化利用土地資源，使通用機(jī)場布局達(dá)到最少的公共資源投入、獲得最大社會經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。
三、通用機(jī)場規(guī)劃布局的要點(diǎn)
從區(qū)域通用機(jī)場規(guī)劃布局原理來看，需要對通用機(jī)場從定位、定級、定量和定點(diǎn)的四維角度進(jìn)行總體布局。“定位”是指對通用機(jī)場的使用性質(zhì)、功能屬性、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路徑的一種總體概括，并明確其在區(qū)域通用機(jī)場體系中的地位和作用。這一因素決定了通用機(jī)場建設(shè)規(guī)模、建設(shè)等級和建設(shè)數(shù)量；“定級”是指通用機(jī)場等級劃分、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；“定量”是指在遵循通用機(jī)場規(guī)劃布局的指導(dǎo)思想和原則的基礎(chǔ)上，確定最終的通用機(jī)場建設(shè)數(shù)量個(gè)數(shù)；“定點(diǎn)”是指統(tǒng)籌規(guī)劃通用機(jī)場的建設(shè)地點(diǎn)，并具體落實(shí)到區(qū)縣一級，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行通用機(jī)場選址。
1、完善通用機(jī)場的功能體系
從區(qū)域分工合作的角度來看，通用機(jī)場功能體系是編制通用機(jī)場規(guī)劃布局、制定通用機(jī)場發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，通用機(jī)場的功能劃分需要與機(jī)場所在地區(qū)的城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會文化等多方面相匹配，并反映出單個(gè)通用機(jī)場在整個(gè)區(qū)域通航功能體系中的地位和作用、通用機(jī)場體系中各通用機(jī)場之間的功能特征、通用機(jī)場與運(yùn)輸機(jī)場的聯(lián)系等等方面。只有完善通用機(jī)場的功能體系，才能達(dá)到區(qū)域通用機(jī)場布局的合理化、集約化，避免區(qū)域內(nèi)的通航業(yè)惡性競爭。作為具有公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性的通用機(jī)場主要包括三大服務(wù)功能：公共服務(wù)功能、經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)功能和消費(fèi)市場服務(wù)功能。
在公共服務(wù)功能方面。這類機(jī)場主要為社會公眾提供基礎(chǔ)性、公益性各類公共服務(wù)，重點(diǎn)突出航空應(yīng)急救援公共服務(wù)功能，其規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營管理的主體為各級政府部門。以大中城市的警用機(jī)場、沿海的海上救助機(jī)場為核心，發(fā)揮其在應(yīng)急救援、醫(yī)療急救、消防救災(zāi)、城市管理等公益性功能；再者以通勤機(jī)場為核心，發(fā)揮其在老少邊窮、交通不便地區(qū)的運(yùn)輸航空功能，以改善老、少、邊、窮地區(qū)的普遍航空服務(wù)。如阿拉善盟盟委和行署投資3.89億元在阿拉善左旗、阿拉善右旗和額濟(jì)納旗各建一個(gè)通勤機(jī)場，形成以覆蓋盟內(nèi)3個(gè)旗為主的通勤航空網(wǎng)絡(luò)。
在經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)功能方面，這類通用機(jī)場具有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)等生產(chǎn)作業(yè)飛行功能，需要指出的是新興的通用航空快遞業(yè)也是這類通航服務(wù)的重點(diǎn)所在，目前我國的快遞業(yè)正以每年25%的速度增長，在我國東部沿海的島嶼地區(qū)和中西部地面交通不便的偏遠(yuǎn)地方，以航空快遞為核心的通用航空業(yè)發(fā)展擁有巨大的商機(jī)。這類通用機(jī)場主要滿足各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的通航服務(wù)，注重發(fā)揮通用航空的經(jīng)濟(jì)效益，其規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營管理的主體為從事經(jīng)濟(jì)活動的企事業(yè)單位。例如，中信海洋直升機(jī)股份有限公司在深圳、哈爾濱設(shè)有營運(yùn)基地，在湛江、天津、上海設(shè)有分公司，在海南東方、浙江舟山設(shè)有直升機(jī)起降場，已經(jīng)形成輻射南海、東海、渤海海域沿海地區(qū)的全國性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
在消費(fèi)市場服務(wù)功能方面。這類經(jīng)營性功能為主導(dǎo)的通用機(jī)場包括以專業(yè)化通用機(jī)場為基礎(chǔ)，提供通航產(chǎn)業(yè)、私人商務(wù)飛行、航空旅游、航空培訓(xùn)、航空運(yùn)動、飛行培訓(xùn)、航空俱樂部、航空小鎮(zhèn)等個(gè)性化的通航服務(wù)，這類通用機(jī)場的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營管理為企業(yè)或私營業(yè)主。例如，上海正陽投資集團(tuán)公司旗下的正陽通航機(jī)場投資公司謀劃全國通航機(jī)場網(wǎng)絡(luò)，先期聚焦華東地區(qū)，并向東南沿海及兩翼輻射。目前該公司在華東地區(qū)正籌建上海奉賢機(jī)場、承租上海高東、徐州楊廟、江蘇泰州及浙江千島湖機(jī)場。
2、建立健全專業(yè)化、集約化的通用機(jī)場體系
本著促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足社會民生需求、加強(qiáng)資源集約利用和推動通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體原則，建立健全專業(yè)化的通用航空機(jī)場體系：包括通用航空作業(yè)體系（工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、建筑業(yè)、采油、探礦作業(yè)）；通用航空運(yùn)輸服務(wù)體系（通勤、公務(wù)、旅游、郵政）；通用航空飛行培訓(xùn)體系（私照或商照培訓(xùn)；機(jī)務(wù)維修培訓(xùn)）；航空應(yīng)急救援體系（海上、內(nèi)河、城市管理、警用、消防、醫(yī)療）、航空運(yùn)動體系（航空運(yùn)動學(xué)校和飛行俱樂部）。最終在全國范圍內(nèi)構(gòu)建等級結(jié)構(gòu)分明、建設(shè)規(guī)模適當(dāng)、總體布局合理、功能定位準(zhǔn)確的現(xiàn)代化通用機(jī)場體系。
另外，我國《通用機(jī)場建設(shè)規(guī)范》（MH/T 5026-2012）根據(jù)對公眾利益的影響程度而按照載客飛機(jī)座位數(shù)和最高月起降架次將通用機(jī)場劃分為三類，其分類并未明確對應(yīng)著通用機(jī)場的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建議通用機(jī)場按照綜合性、專業(yè)性和臨時(shí)起降點(diǎn)三級進(jìn)行規(guī)模等級劃分和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，其中綜合性通用機(jī)場應(yīng)保留有向運(yùn)輸機(jī)場和通勤機(jī)場轉(zhuǎn)型升級的可行性。
3、依托城市群打造核心通用機(jī)場群
我國的城市群建設(shè)正從已基本建成的11個(gè)城市群、正在建設(shè)的14個(gè)城市群和潛在的7個(gè)城市群三個(gè)層次分別推進(jìn)，預(yù)計(jì)到2030年，這32個(gè)城市群建設(shè)成熟后將形成多層次、開放性城市群體。通用機(jī)場布局發(fā)展本身便具有很強(qiáng)的區(qū)域特性，應(yīng)依托上述城市群進(jìn)行核心通用機(jī)場群的規(guī)劃布局，發(fā)揮通用機(jī)場的集群效應(yīng)，結(jié)合航空旅游產(chǎn)業(yè)鏈、航空制造產(chǎn)業(yè)鏈、航空消費(fèi)娛樂產(chǎn)業(yè)鏈、航空飛行培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)鏈等不同屬性通航產(chǎn)業(yè)鏈的布局，在城市群背景下構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)特色鮮明的區(qū)域通用機(jī)場群。
4、大力加強(qiáng)以通用機(jī)場為平臺的通航后勤保障服務(wù)體系
以公益性通用機(jī)場為主要平臺，鼓勵通用航空企業(yè)和社會力量參與通用航空機(jī)場以及運(yùn)行保障設(shè)施建設(shè)；建設(shè)和完善空管、維修、航油配送等保障設(shè)施，在主要城市建立主要為公務(wù)機(jī)和私人飛機(jī)提供地面服務(wù)的固定運(yùn)營基地（FBO），并引入固定基地運(yùn)營商；以法庫、珠海、深圳和海口為試點(diǎn)，逐漸在全國范圍內(nèi)建立飛行服務(wù)站（FSS）；并重點(diǎn)建立承擔(dān)航線維護(hù)、飛機(jī)大修、發(fā)動機(jī)及附件修理任務(wù)的專業(yè)維修站（MRO）；從區(qū)域服務(wù)的角度，新建哈爾濱、呼和浩特、烏魯木齊、珠海等航空汽油配送中心及其輸配送體系。在加強(qiáng)航油供應(yīng)、空管設(shè)施與能力、航行服務(wù)、專業(yè)維修系統(tǒng)四大保障能力建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)范通航飛機(jī)托管及租賃、通航飛行培訓(xùn)、通航融資保險(xiǎn)、通航旅游會展、通航中介服務(wù)等方面的經(jīng)營。
結(jié)束語
當(dāng)前我國的通用航空正處于快速發(fā)展時(shí)期，各地規(guī)劃建設(shè)通用機(jī)場的積極性空前高漲，在規(guī)劃建設(shè)通用機(jī)場的過程中，應(yīng)強(qiáng)化以中央、省（市、區(qū)）兩級政府在全國和省域通用機(jī)場布局規(guī)劃中的主導(dǎo)作用，同時(shí)還應(yīng)注重合理引導(dǎo)社會力量和靈活運(yùn)用市場化手段。