6月28日，國務(wù)院、中央軍委公布了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）。作為我國無人駕駛航空器管理的第一部專門行政法規(guī)，《條例》規(guī)范了無人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動，旨在促進無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
秉持安全第一、服務(wù)發(fā)展、分類管理、協(xié)同監(jiān)管的原則，《條例》根據(jù)重量、飛行高度、飛行速度等性能指標，將無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五個類別，在設(shè)計生產(chǎn)、操控人員要求、飛行空域劃設(shè)、飛行活動等方面對其提出要求。
《條例》對無人駕駛航空器及其操作人員提出了哪些要求？將如何規(guī)范空域劃設(shè)和飛行活動？本期《云中焦點》邀請專家暢談《條例》出臺的重要意義，以及怎樣統(tǒng)籌行業(yè)安全發(fā)展。
《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》將自2024年1月1日起施行，其出臺是為了規(guī)范無人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動，保障飛行管理工作順利高效開展。請問《條例》中有哪些亮點？其意義如何？
●孫衛(wèi)國：
在我看來，《條例》主要有以下幾大亮點：一是對無人駕駛航空器和無人駕駛航空器系統(tǒng)進行了有效區(qū)分，實行分類管理；二是對無人駕駛航空器的分類進行了進一步細化，明確了各類無人駕駛航空器的管理要求；三是明確了多部門聯(lián)合監(jiān)管無人駕駛航空器飛行活動；四是對無人駕駛航空器的空域使用情況進行了規(guī)范，方便無人機企業(yè)和無人機愛好者操作；五是對無人駕駛航空器的風險管理進行了改進完善，提出了相關(guān)要求。
除此之外，《條例》區(qū)分了微型、輕型、小型、中型、大型以及農(nóng)用無人駕駛航空器。上述分類以重量、飛行高度、飛行速度為基礎(chǔ)，同時考慮了空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力，并對人工介入情況提出要求，在很大程度上保證了無人駕駛航空器分類的科學性。與民用航空器相比，無人駕駛航空器系統(tǒng)具有多樣性和多功能性，其適航審定不能照搬照抄民用航空器的適航審定制度。在這方面，《條例》明確從事微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計、生產(chǎn)、進口、飛行、維修以及組裝、拼裝活動，無須取得適航許可，但相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定以及有關(guān)強制性國家標準。
上述規(guī)定一方面降低了此類無人駕駛航空器系統(tǒng)的管理成本，另一方面更加聚焦中型、大型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的監(jiān)管，既有利于促進我國無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也有利于保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。
●周超：
《條例》是我國首次從國家戰(zhàn)略層面對無人駕駛航空器管理與發(fā)展作出的部署，是無人機領(lǐng)域的首部專門行政法規(guī)，其亮點體現(xiàn)在兼顧安全與發(fā)展的前提下，堅持放管結(jié)合、分類管理、協(xié)同監(jiān)管。
一方面，《條例》對無人駕駛航空器實行分類管理。無人駕駛航空器的類型有很多，其性能、用途、運行風險等差異較大，在分類上不宜僅靠重量進行“一刀切”。《條例》按照性能指標和作業(yè)要求對無人機進行分類，明確指出要放管結(jié)合，實行差異化管理。另一方面，《條例》對無人駕駛航空器實施協(xié)同監(jiān)管。其建立了無人駕駛航空器飛行綜合監(jiān)管新模式，明確國務(wù)院民用航空、公安、工業(yè)和信息化、市場監(jiān)督管理等部門按照職責分工負責全國無人駕駛航空器有關(guān)管理工作，通過一體化綜合監(jiān)管手段，破解了無人駕駛航空器飛行“不管就亂、一管就死”的管理難題。除此之外，《條例》還劃設(shè)了微型、輕型、小型無人駕駛航空器的適飛空域，并對無人駕駛航空器反制設(shè)備的配備、設(shè)置、使用以及授權(quán)管理辦法進行了規(guī)范。
《條例》及時填補了無人駕駛航空器管理領(lǐng)域的法規(guī)空白，為無人機產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展構(gòu)建了從設(shè)計生產(chǎn)、人員資質(zhì)、空域劃設(shè)、運營管理到法律責任的全鏈條管理體系，是戰(zhàn)略性和體系性的管理制度創(chuàng)新，為無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展奠定了法治基礎(chǔ)。
●童礦：
《條例》出臺恰逢其時。目前，我國無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出高速發(fā)展態(tài)勢。截至2022年，其相關(guān)飛行量約2000萬小時。在此背景下，《條例》將為充分釋放無人駕駛航空器市場需求提供有力支撐。
《條例》從“人機環(huán)管”四方面提出了清晰明確的思路，科學性、系統(tǒng)性、實用性地規(guī)范無人駕駛航空器的運行、管理與監(jiān)督。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，在守牢無人駕駛航空器安全底線的同時，明晰各機構(gòu)、運營人以及個人的職責與權(quán)益，有利于無人機全產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)量發(fā)展。
除此之外，《條例》結(jié)合我國空域和無人駕駛航空器飛行活動的現(xiàn)狀、特點，建立了具有中國特色的無人駕駛航空器分級分類、協(xié)同監(jiān)管模式。其中，第三章第二十二條明確，無人駕駛航空器通常應(yīng)當與有人駕駛航空器隔離飛行。屬于下列情形之一的，經(jīng)空中交通管理機構(gòu)批準，可以進行融合飛行，其中就包括“取得適航許可的大型無人駕駛航空器的飛行”。該條款有望成為當前城市空中交通（UAM）在管制空域開展有人機與無人機融合運行的重要抓手，將對我國通用航空高質(zhì)量發(fā)展和低空經(jīng)濟新機遇產(chǎn)生重要影響。
《條例》按照軍地聯(lián)動、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的思路，健全監(jiān)管體制機制，構(gòu)建無人駕駛航空器從設(shè)計、生產(chǎn)到運行使用的全鏈條管理體系。《條例》如何通過聯(lián)動協(xié)調(diào)實現(xiàn)守牢安全底線，確保無人駕駛航空器飛行活動安全有序？
●孫衛(wèi)國：
對無人駕駛航空器的管理，目的在于防范其風險，以及增加其對于社會發(fā)展的功用。因此，我們需要對無人駕駛航空器的風險進行研判。這些風險不僅包括民用航空器已為人所知的風險，還包括無人駕駛航空器可能造成的新風險，可以分為無人駕駛航空器自主行為、無人駕駛航空器受到干擾后的行為以及無人駕駛航空器操控行為三種。《條例》第五章對無人駕駛航空器法律責任的規(guī)定也基本在上述原則下展開。
首先，在管理方面，《條例》對接了既有法律法規(guī)和部門職責。其監(jiān)管主體除包含對航空器和飛行活動進行監(jiān)管的民航局外，還增加了公安部、工信部、國家市場監(jiān)督管理總局、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、空中交通管理機構(gòu)，以及縣級以上地方人民政府。此外，《條例》還提出由國家空中交通管理領(lǐng)導機構(gòu)統(tǒng)籌建設(shè)無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺，對全國無人駕駛航空器實施動態(tài)監(jiān)管與服務(wù)，為實現(xiàn)多部門監(jiān)管提供了信息共享與依法監(jiān)管基礎(chǔ)，避免了監(jiān)管沖突。
其次，在應(yīng)急處置方面，基于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》相關(guān)規(guī)定，《條例》第三十九條明確，縣級以上地方人民政府應(yīng)當將無人駕駛航空器安全應(yīng)急管理納入突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，健全信息互通、協(xié)同配合的應(yīng)急處置工作機制。
●周超：
無人駕駛航空器的飛行安全涉及方方面面，可以總結(jié)為“人機環(huán)”三方面，即操控無人駕駛航空器的人員要取得執(zhí)照或經(jīng)過培訓且成績合格，無人駕駛航空器要達到國家標準或適航，無人駕駛航空器飛行要符合我國空域管理規(guī)定。
根據(jù)《條例》，微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)應(yīng)當符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定以及有關(guān)強制性國家標準，并實行缺陷產(chǎn)品召回制度；從事中型、大型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計、生產(chǎn)、進口、飛行和維修活動應(yīng)當依法申請取得有關(guān)適航許可。本次出臺的《條例》不僅完善了運營合格證制度，還增加了對操控人員的要求，并建立了飛行活動申請制度，同時對提出飛行活動申請的情形以及審批權(quán)限和審批時限等進行了細化。
目前，協(xié)同監(jiān)管的堵點很多，需要多溝通，及時解決遇到的問題。本次出臺的《條例》明確了協(xié)同監(jiān)管的部門，但是這些部門組建監(jiān)管隊伍是一個過程，建立起一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍并在其監(jiān)管范圍內(nèi)執(zhí)行一系列監(jiān)管規(guī)章將是一項艱巨的任務(wù)。
●童礦：
為保障無人駕駛航空器安全、高效運行，《條例》一方面依據(jù)無人駕駛航空器的分類將空域劃分為管制空域（中型、大型）和適飛空域（微型、輕型、小型）兩種，實現(xiàn)了不同性能和安全水平的無人駕駛航空器隔離運行；另一方面，國家空中交通管理領(lǐng)導機構(gòu)統(tǒng)籌建設(shè)無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺，對全國無人駕駛航空器實施動態(tài)監(jiān)管與服務(wù)，確保各管理機構(gòu)或部門、運營人、操控員實時掌握空域情況和飛行態(tài)勢。
不過，城市空中交通需要軍方、民航局、公安部、空管機構(gòu)、地級以上政府等部門一起參與監(jiān)管。《條例》雖然對各機構(gòu)或部門的職責進行了清晰明確的劃分，但如何確保各機構(gòu)或部門數(shù)據(jù)報送的準確性、及時性以及通過何種信息化平臺或手段進行協(xié)同監(jiān)管還是一個難點。
建議在各省市設(shè)立獨立的無人駕駛航空器（或通用航空）協(xié)同監(jiān)管機構(gòu)，并借助區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)建立國家、省、市三級協(xié)同監(jiān)管平臺。
2024年1月1日《條例》正式施行后，無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)將進入一個新的發(fā)展階段。對于無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)，您認為目前還有哪些問題亟待解決？對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的未來，您懷有怎樣的暢想？
●孫衛(wèi)國：
我認為，一方面要抓緊時間，對無人駕駛航空器行業(yè)企業(yè)做好《條例》的宣傳貫徹，將《條例》有關(guān)要求落實到位；另一方面，有關(guān)部門要在《條例》的基礎(chǔ)上制定標準，讓標準積極發(fā)揮引領(lǐng)和支撐作用，同時在經(jīng)營管理、駕駛員管理、實名登記管理、適航管理、空中交通管理等方面進一步細化相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)有效管理。
我相信，隨著《條例》的出臺和施行，無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將更加規(guī)范、有序，其應(yīng)用領(lǐng)域也將不斷拓展，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。
●周超：
《條例》是我國無人駕駛航空器管理的第一部專門行政法規(guī)，已經(jīng)明確各部委的管理事項和管理權(quán)責。我認為行業(yè)發(fā)展亟待做好以下三方面工作。
一是持續(xù)抓好宣傳貫徹。采用多種方式對《條例》進行宣傳，幫助無人駕駛航空器生產(chǎn)經(jīng)營單位、運營使用單位和個人以及政府相關(guān)部門工作人員等更好地掌握《條例》內(nèi)容，領(lǐng)會精神實質(zhì)，做到知法守法。
二是及時跟進配套制度。《條例》建立了全鏈條安全管理制度，但要真正落實落地，需要監(jiān)管部門和地方政府建立切實可行且行之有效的配套制度，特別是適飛空域劃設(shè)和使用。
三是完善監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。無人駕駛航空器安全監(jiān)管專業(yè)性、技術(shù)性強，點多、面廣、線長，有效實施安全監(jiān)管，基礎(chǔ)設(shè)施的支撐非常重要。其中，監(jiān)管服務(wù)平臺是核心內(nèi)容，對于實施全方位動態(tài)監(jiān)管、加大監(jiān)管力度以及便于相對人接受監(jiān)管具有重要作用。
國家繪制了無人駕駛航空器監(jiān)管體系的藍圖，需要各部門、各級政府跟進落實，盡早收到預(yù)期效果。我相信在《條例》的指引下，無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)一定會駛?cè)虢】蛋l(fā)展的快車道。
●童礦：
《條例》第二章第十一條規(guī)定，“取得運營合格證后從事經(jīng)營性通用航空飛行活動，以及從事常規(guī)農(nóng)用無人駕駛航空器作業(yè)飛行活動，無須取得通用航空經(jīng)營許可證和運行合格證”。這一規(guī)定可以理解為，無人駕駛航空器運營合格證的級別高于通用航空經(jīng)營許可證和運行合格證。
安全是民航業(yè)的生命線。城市空中交通會像地面自動汽車駕駛一樣經(jīng)歷人工駕駛、半自動駕駛、自動駕駛幾個階段，即前期有人駕駛，后期無人駕駛。因此，前期開展城市空中交通試運營頒發(fā)的通用航空經(jīng)營許可證與后期頒發(fā)的無人駕駛航空器運營合格證如何進行換證等問題，還有待解決。
《條例》第三章第十九條規(guī)定將真高120米劃定為管制空域和適飛空域的界限。然而，城市空中交通運營城市場景中包含很多真高超過120米的高層建筑，并且這些建筑的數(shù)量隨時可能增加。因此，定期更新城市高層建筑物信息尤為重要，這需要市級以上自然資源和規(guī)劃局及時上報相關(guān)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)信息，為城市空中交通航線申請審批提供依據(jù)。
未來，無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)將更加注重智能化和自動化，隨著無人駕駛航空器變得更易操作和更加穩(wěn)定可靠，城市空中交通有望成為新型大眾交通出行方式，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。